“汶川地震发生后，政府机关的抗灾举措是促进《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)有效实施的最生动、最有意义的动员会！”日前在中国人民大学中国行政法研究所召开的“抗震救灾与《政府信息公开条例》实施研讨会”上，与会专家们纷纷表示。研讨会就《条例》实施一个多月来产生的典型案例、疑难问题、认识分歧，特别是汶川地震之后出现的新动向进行了深入探讨。主持研讨会的中国行政法研究所所长莫于川教授指出，以汶川地震之后政府公开信息的积极举措为契机，消除政府信息公开中的观念误区和制度漏洞，认真贯彻好《条例》，是对抗震救灾工作的有力支持。

　　-《条例》在抗震救灾中发挥了巨大积极作用

　　与会专家普遍认为，《条例》在此次汶川抗震救灾工作中发挥了巨大的积极作用。

　　国务院法制办行政复议司司长吕锡伟指出，在汶川大地震的救灾工作中，刚刚施行不久的《条例》正好扮演了重要角色，发挥了积极作用，接受了实践检验。

　　北京大学法学院教授沈岿对此表示赞同，认为抗震救灾中各级政府充分公开信息的经验表明，认真实施好《条例》有助于增强民众对于政府的信任，增强民众对抗震救灾的信心和参与、支持力度。

　　全国人大法工委立法规划室副主任许安标认为此次地震应对中政府及时、准确、协调一致地发布政府信息，及时澄清了虚假信息，消除了不必要的恐慌情绪和盲目行动，减少了无效劳动和资源耗费，做到更科学合理地分配、使用救灾物资和资金，最大程度地发挥了赈灾捐助财物的作用，保护和调动了捐助人的积极性。

　　莫于川表示，在汶川地震后，需要社会公众广泛知晓或者参与的抗震救灾工作，政府机关都及时、主动、准确地公开信息，发挥了积极的引导和服务作用，保障了公众的知情权。

　　-《条例》体现了“以公开为原则，不公开为例外”的精神

　　由于《条例》正式颁布的版本中没有政府信息“以公开为原则，不公开为例外”这一条。因此，“以公开为原则，不公开为例外”是否构成这项制度的基本原则，又应如何体现落实，便成为《条例》实施中的重要问题。

　　莫于川认为，尽管一个法律文件的基本原则常常会在总纲部分加以规定，而《条例》中却没能规定，不能不说是一个遗憾。但从《条例》起草过程和背景因素来看，“以公开为原则，不公开为例外”已经是这项立法活动始终坚持的核心精神，无论从具体法条的直接推导和立法背景的间接推导中，都能体现出这一点。

　　许安标从另外一个角度阐释了这个问题，他认为立法的时候有一个技术上的问题，就是某一个精神、原则不一定写得太清楚，而是将其隐含在法律条文当中，某个原则写不写并不重要，关键要看在具体条文中是怎么体现的，实践中是怎么操作的。从《条例》本身的愿望和导向看，应当解释为以公开为原则，不公开为例外。

　　吕锡伟同样认为《条例》体现了这一原则，但在运行过程中肯定会遇到一些阻力，因为多年来许多行政机关习惯了“以保密为原则，公开为例外”。如果没有抗震救灾，《条例》的实施可能会打些折扣。正是在这次救灾过程中，中央政府做了很好的表率，为《条例》的实施开了一个好头。其后，各级政府在遇到重大突发事件之际一定会想到信息如何公开。抗震救灾中的信息公开，这一伟大实践比贯彻《条例》的任何动员会都更有价值。

　　-公开政府信息应遵循“法不溯及既往”

　　对于《条例》实施之前形成的政府信息是否可以根据“法不溯及既往”的原理，无需依照《条例》进行公开？或由行政机关自由决定公开与否？对这一实践中备受关注的焦点问题，与会专家也进行了热烈讨论。

　　沈岿回忆《条例》起草时并没有在公开范围上对当前信息与历史信息作出区分。中国政法大学教授刘莘也认为，政府信息中的实时信息比例较小，信息公开行为的性质已经决定了大多数公开内容都是历史信息，而公众对历史信息有很大的需求。就是根据“实体问题从旧、程序问题从新”的原理，历史信息也应当公开。不过，《条例》经过了一年多的准备时间，政府方面的准备工作还不够充分，许多历史信息的归档、整理亟待加强。

　　最高人民法院行政庭副庭长李广宇提出，“法不溯及既往”指的是现在的法律不对过去的行为予以约定、约束。但是信息本身与行为不同，信息并不受不溯及既往的拘束。在《条例》起草过程中，也曾有部门建议增加有关何时形成的信息可以公开的规定，但最后出台的《条例》没有作出规定，这足以说明无论形成于何时的政府信息都应当公开。

　　国家行政学院教授杨伟东则认为，《条例》颁布至今，能够产生如此重大的影响是一个可喜的现象。而评价政府信息公开制度的有效性，公开范围是一个重要标准，现在的范围是不令人满意的，但这不是最关键的问题，因为范围是可以不断调整扩大的。已经设定的政府信息公开范围，如何保证落实到位，这才是关键的问题。

　　-申请公开政府信息无须要求有“特殊需要”

　　与会者关注到了当前备受关注的另外一个问题，就是依申请公开政府信息时，对申请者是否必须要求该信息具有“特殊需要”？因为，国务院办公厅在关于施行《条例》若干问题的意见中规定，申请人必须有特殊需要，《条例》第十三条也有同样的要求。基于对国办“意见”的理解，行政机关有可能依此对申请人进行资格审查，从而使依申请公开政府信息的范围受到限缩。

　　对此，沈岿指出无论是《条例》本身还是域外法制，对申请者的要求都没有建立在有利害关系的基础上。其他与会专家对此也表示赞同，对申请者必须有“特殊需要”的条件限制提出异议，同时认为有关申请者“特殊需要”的规定，在实施时最终还要靠最高人民法院“把关”。

　　李广宇认为，《条例》确实提到了申请者要有生产、生活、科研方面的需要，国办的“意见”也规定了生产、生活、科研的特殊需要，因此，对于与该特殊需要无关的政府信息，行政机关可以不予提供。但“特殊需要”作为一种申请条件，《条例》中有关申请条件的规定对此却并无要求，也就是说，《条例》从制度设计上并没有把它当成申请者的条件之一。因此，没有“特殊需要”的人提出申请是应当被受理的，但受申请的机关可能不予提供。

　　(作者单位分别为中国人民大学中国行政法研究所、中国政法大学法学院)